浅论福利事业管理格局之构建

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金新

  近年来,社会福利事业在各界的广泛关注和大力支持下,取得了长足的进步,机构数量、提供的床位数,以及管理和服务的水平都有了很大的提高,但从福利事业的行业管理格局来看,还存在一些值得探索和改善的地方。

  一、当前福利事业管理格局存在的问题

  1、缺少政府和机构之间的行业组织,导致管理主体断层

  长期以来,许多地方福利事业的管理主体一直停留在政府和机构的两级模式上。行业组织这个中间环节的缺失使得政府必须直接面对很多具体而琐碎的行业管理事务,无法把主要精力放在既有政策法规的贯彻落实和新的政策法规的调研制定上,机构需要的培训教育、行业规范、权益维护等服务又无法提供。

  2、缺少级别和权属以外的关注焦点,导致管理思路僵化

  在日常管理中,较多地强调机构的产权归属和行政级别,并将其作为制订管理措施和分配资源的主要依据,对不同权属和级别的机构区别对待,忽略了不同权属、不同级别的机构都在承担社会养老职能这一客观情况。往往对政府兴办的机构关注较多,对社会力量兴办的机构则关心不够。

  3、缺少《办法》和《规范》以外的管理法规,导致政策支撑不力

  当前福利机构管理的主要政策依据是《社会福利机构管理暂行办法》和三个《社会福利机构基本规范》。从中央层面来看,没有人大和国务院立法;从地方来看,通常没有更具体的操作措施。政策体系显得比较单薄和孤立,无法适应新的历史条件下福利事业发展的需要。

  4、缺少审批和处罚以外的管理手段,导致管理效率低下

  审批和处罚是传统行政管理的主要手段。有些管理部门重审批而轻管理,重处罚而轻服务。在审批和处罚的过程中,缺少客观准确的标准体系,自由裁量权过大。

  二、构建福利事业管理格局的主要目标

  1、构筑以政府部门、行业组织、福利机构为一体的管理主体体系

  社会学和管理学的基本原理以及事业发展的经验证明,完整的福利事业管理主体应该由三个层面构成:政府部门、行业组织、福利机构,行业组织的角色是无法替代的。在福利事业发展较好的地区,尤其是社会办福利机构达到一定水平的地区,应尝试建立福利机构的行业组织,既可以为机构提供信息交流、活动组织、权益维护等各项服务,又可以广泛参与机构的评估调研,搜集行业发展数据信息,还可以与政府合作,在政府授权范围内参与行业规范与标准的研究制订。

  行业组织作为机构的代表,更了解机构的现状和需求,提供的服务也会更具有针对性,对机构诉求的反应会更快。同时,政府将一些基础性的行业管理服务事务交给协会之后,可以将更多精力放在政策法规的研究制订上,从更高的层次考虑事业发展的趋势、道路,以及所需要配套的政策和措施。

  同时,鉴于行业组织承担了部分政府的管理和服务职能,理应得到政府的关心和支持。在其建立和运作过程中,尤其在建立初期,政府应当给予政策、人员和物质上的关心和支持。

  2、建立以分类管理、等级管理、属地管理为一体的管理原则体系

  一是分类管理。福利机构可以按服务对象分为老年人福利机构、儿童福利机构、残疾人福利机构。就老年人社会福利机构而言,还可以根据其产权和经营权分为公办公营、公办民营、民办民营三种类型。针对这三种不同类型,应该采取不同的管理措施。对公办公营机构,应该首先强调为民政对象服务,同时借助政府财力的保证,从硬件建设和软件管理上做行业的表率;对公办民营机构,应该发挥政府硬件投入和社会力量参与管理的双重优势,在保证政府职能得到切实履行的前提下,充分发挥管理模式的优势,提高资产的使用效率,更好地为社会服务。对民办民营机构,要以帮助和扶持为主,维持其生存,促进其发展。

  二是等级管理。在福利事业发展初期,机构数量较少、规模偏小、服务项目也很少,机构之间的差距并不明显。随着事业的快速发展,福利机构之间的规模和档次差距逐渐拉大。在这种情况下,有必要对机构进行分级管理。通过不同的硬件标准和服务水平,确定机构的等级,进而将机构的收费标准与之挂钩。同时,各级政府在研究制订优惠政策的时候,可以将优惠政策的项目和幅度与机构等级挂钩,既可以体现优惠政策的公平性,又可以有针对性地引导机构向政府希望的目标发展。

  三是属地管理。根据《社会福利机构管理暂行办法》,县级以上政府民政部门是社会福利事业的行业主管部门。一些地方在日常管理过程中,通常将管理权限上收,如设置审批、年度检查等都由省辖市的民政部门来执行。这当然有积极的一面,如有利于统一政策标准,减轻基层工作负担等。同时,这种作法的弊端也很突出:拉长审批周期,降低审批时效。更重要的是,因为日常管理权限的上收导致基层民政部门失去工作的抓手,失去监督管理的着力点和正当性。试想,机构的资格证书是上级部门颁发的,年度检查和其他评估结论是上级部门做出的,下级部门在发现问题时,该如何面对上级部门做出的结论?一些地区采用上级准入,下级管理的模式,同样存在政策脱节的问题。同时,上收行政管理权限让上级部门陷入具体而烦琐的日常管理,无法集中精力开展事业发展规划和政策法规调研。

  因此,按照谁审批、谁管理、谁负责的原则,将社会办机构的设置审批和日常监管放在区、县级民政部门这个层面是比较合理的。省辖市以上民政部门则应该在监督检查的同时,集中精力开展事业发展规划和政策法规调研。

  3、完善以法律规范、行业规范、内部规范为一体的管理规范体系

  目前,福利事业的管理手段比较单薄和零散。法律层面的规范还没有;行业规范只有三个《社会福利机构基本规范》和《老年人建筑设计规范》;机构内部管理的规范虽然数量众多,但十分零散,缺乏科学的汇总和整理。

  从管理主体的角度看:不同的管理主体应该从不同的层面出发,共同研究制订完整统一的管理规范体系。政府部门可以从确定政策导向和完善福利机构设置审批出发,研究制订福利事业的相关法律规范;行业组织可以从统一行业标准和维护机构利益出发,研究制订统一的机构管理流程、服务规范、示范文本和行业公约;机构自身应该在政府管理和协会指导下,制订符合自身实际情况的管理制度和办法。

  从管理手段的角度看:从机构资质认证、员工资质认证、管理制度认证几方面着手,建立和完善认证管理体系。不必急于在我国福利事业领域内全面引入国际标准化组织(ISO)的认证体系。一是这个标准太过复杂烦琐,脱离机构发展的现实需求;二是这个认证方式成本较高,超过多数机构,尤其是社会办的中小规模机构的承受能力;三是虽然这个认证体系由境内认证机构操作,但认证的标准、条件、程序,以及核心的知识产权,实际都由外国机构主导。只要我们努力探索,认真总结,完全可以在现有基础上,逐步形成有中国特色的福利事业认证体系。

  再谈谈这个政策的执行动力问题。政策的执行动力包括道德劝说、行政强制、利益引导。道德劝说暂且不谈,这个政策显然不具有行政强制性。就利益引导而言,又可分为两个方面:一是政府优惠政策;二是市场利益。部里恐怕不可能为不同星级的机构配套不同的优惠政策,福利事业也还没有发展到要在全国范围内统一等级标准的程度。就全国范围来讲,市场环境或许并不成熟。与其由部里制订覆盖全国的标准,不如由各地制订区域性的标准,辅以政府的优惠政策,或许可以达到更好的效果。以南京为例,机构执行等级评定的积极性很高,因为我们配套了分级收费办法和分级补贴办法,更高的等级意味着更高的收费标准和更多的政府补贴。

  

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